http://www.tech-food.com 2007-6-7 9:26:06 中国食品科技网

 

 

林　镝, 曲　英(华中科技大学管理学院, 湖北武汉430074)

摘　要: 食品安全是目前研究和关注的焦点, 它不仅涉及到消费者的健康, 还关系到一个国家经济的正常发展, 关系到社会的稳定和政府的声望。在阐述食品安全内涵的基础上, 对中美食品安全管理体制进行了比较,进而对我国食品安全管理体制中存在的问题进行了剖析, 提出了完善我国食品安全管理的建议。

 

1　食品安全的内涵

关于食品的安全性或安全食品的概念, 世界卫生组织1984 年在题为《食品安全在卫生和发展中的作用》的文件中, 曾把“食品安全”与“食品卫生”作为同义语, 定义为:“生产、加工、储存、分配和制作食品过程中确保食品安全可靠, 有益于健康并且适合人消费的种种必要条件和措施”。也有学者认为, 食品安全是: 食品中不应含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或因素, 从而导致消费者急性或慢性毒害或感染疾病,或产生危及消费者及其健康的隐患。1997 年世界卫生组织在其发表的《加强国家级食品安全性计划指南》中则把食品安全解释为“对食品按其原定用途进行制作和ö或食用时不会使消费者受害的一种担保”[ 1 ]。笔者认为, 世界卫生组织对安全食品的概括更为全面。

2　美国食品安全管理体制

美国是一个十分重视食品安全的国家, 食品安全管理是发挥政府职能的主要方面。同我国目

前的情况相近, 在1998 年之前, 美国的食品安全管理体制是部门分割管理, 但是, 经过美国政府的大力改革, 目前已经建立起了综合性的、统一协调的食品安全公共管理体系。

美国联邦政府食品安全管理组织机构十分复杂, 权力分散于执行着35 个法令的12 个政府机构中[ 2 ]。1998 年政府成立了“总统食品安会管理委员会”, 促进协调美国食品安全工作。该委员会的成员是农业部部长, 商业部部长, 卫生与公众服务部部长, 管理与预算办公室主任, 环境保护局局长, 科学与技术政策办公室主任等有关职能部门的负责人, 其中农业部部长, 卫生与公众服务部部长, 科学与技术政策办公室主任共同担任该委员的主席, 形成监督食品安全的三驾马车。美国政府食品安全管理的特点是职能互不交叉, 一个部门负责一个产品的全部安全工作。在部门之间利益发生冲突时, 国家利益高于一切。在这个委员会的统一协调下, 各职能部门加强相互联结, 实现对食品安全工作的一体化管理。具体包括: 食品与药物管理局负责除食品安全与检验署管辖范围之外的食品不纯、不安全、欺诈性标识等问题, 向消费者提供保护。食品安全与检验署负责保证肉类、禽类和蛋产品的安全、卫生和准确标识。环境保护局的派出机构负责保证公众健康和保护环境使其免受杀虫剂的影响, 负责提供更安全的方法对害虫进行管理。如果食品或饲料中含有未经FDA 许可的食品添加剂或药物残留、或含有没有EPA 标准的杀虫剂残留或残留量超过规定标准的, 一律不准上市。动植物卫生检验署在美国食品安全网络中的主要作用是保护动植物免受病虫害。FDA、A PH IS、FS IS 和EPA 还采用现有法律对利用生物技术所生产的植物、动物和食品进行管理。另外, 联邦当局有可以互补和互相依赖的食品安全派出机构, 它们与各州和地方政府的相关机构协调互动, 形成公共管理网络, 这包括: 很多部门在其研究、教育、监督、标准制订以及在处理突发事件方面的派出机构, 如DW S 的疾病防治中心(CDC) 和国家卫生研究所(N IH )、U SDA 的农业研究署(ARS)、州际研究、教育和推广合作署(CSREES)、农业市场署(AM S)、经济研究署( ERS )、谷物检验、包装和堆料场管理局(G IPSA )、美国法典办公室、以及商业部的国家海洋渔业署(M FS)。美国政府除了建立起一体化的政府管理体制之外, 围绕食品安全管理在法规标准和风险防范机制方面也逐步完善。(1) 双层次法规体系。美国国会制定法令以保证食品供应的安全性并建立全国性的保护机制。行政部门负责法令的实施, 并可以颁布规章来实施法令。由国会制定的法令授予管理机构很大的权力, 但也对管理行为设置了限制措施。在必须强调新技术、产品或健康风险的时候, 管理机构可以有一定的灵活性, 在没有新的立法的情况下就可以对规章进行修订或修改。管理机构能够保持其先进的研究方法和分析方法, 因为这些方法的改变在管理或技术层面上就可以进行。美国的食品安全法规体系不仅规定了食品安全的管理问题,而是包括了公众参与和执行机制在内的综合性管理法规体系, 也就是说其法规体系包括了2 个层次[ 3 ]。第1 层次是管理的内容。这包括了法规和标准。其中主要的法令包括“联邦食品、药物和化妆品法令”( FFDCA )、“联邦肉类检验法令”(FM IA )、“禽类产品检验法令”(PP IA )、“蛋产品检验法令”( EP IA )、“食品质量保障法令”(FQ PA ) 和“公共健康事务法令”。另外在食品安全管理的各个方面, 美国政府的职能部门都制订相应的标准。第2 层次是保证管理实施的管理机制规定。其内容主要涉及公共参与决策机制和公平执法机制。管理机构必须遵守的程序性法令包括“行政程序法令”(A PA )、“联邦咨询委员会法令”(FACA )和“信息自由法令”(FO IA )、A PA 对制订规章的过程提出了特定的要求。管理机构依据A PA 所颁布的实质性规章具有法律的效力。FACA 要求只有能够向政府提供咨询的团体才可被设立为咨询委员会, 而且委员会的组成必须使其能够平衡各方面的利益以避免纠纷, 委员会必须分开召开委员会会议向委员会以外的人提供发表意见的机会。FO IA 规定公众有获得联邦机构信息的法定权利。而且, 规章的制订与修订是在公开和透明的程序下进行的, 这不仅允许、而且鼓励受管理的行业、消费者和其他资金持有者参与到规章的制订和颁布的过程中。在制订新法规和修订现有法规时, 管理机构经常通过发布“拟议规章预告”(AN 2PR ) , 向公众提供初步讨论和发表意见的机会。通过这种办法可以发现问题, 向管理机构提出解决意见, 或征求解决方案。管理机构可以利用来自于公众的信息, 以决定是否和如何制订规章的工作更进一步, 所有重要的公众意见必须在最后的规章中得到表达。下一步是拟议的规章和最后的规章的发布, 这样可以使公众有机会对规章的实施提出意见。A PA 要求最后的规章必须根据政策的合理性、科学依据和法制权力等进行调整。当遇到特别难解的问题时, 就需要向管理机构以外的专家进行咨询, 管理机构可以选择召开公开会议或开咨询委员会会议。(2) 建立科学的风险评估体系。以科学为依据的风险分析是美国食品安全决策的基础, 风险分析包括风险评估、风险管理和风险通讯。1997 年发布的“总统食品安全计划”[ 4 ] 指出了风险评估在实现食品安全目标过程中的重要性。这项计划号召对食品安全负有风险管理责任的所有联邦政府机构成立“机构间风险评估协会”。该协会通过鼓励研究开发预测性模型和其他工具的方法, 促进微生物风险评估工作的进展。管理机构还在实施各种风险管理对策方面取得了进展。在有关“危害分析与关键控制点”(HACCP) 的法规中, 食品安全管理机构规定了总体要求, 并指导那些受管理的行业采用规定的准则来制订详细的步骤从而形成一个有效的HAC2CP 计划, 而不是直接在规章的文本中列出在一个HACCP 体系中应采取哪些详细的步骤。另外, 制订了减少或控制病原体的执行标准。目前, 美国已经制订了减少病原体(沙门氏菌) 的执行标准, 屠宰场和原产品必须执行这套标准。这套标准还可用于检验产品以保证所规定的标准得到执行。今后政府可以对与公众健康密切相关的病原体建立执行标准, 并确定在食品的生产、加工和处理过程中应达到什么标准。

3　我国食品安全管理体制与存在的差距

3. 1　我国食品安全管理体制

改革开放以来, 特别是我国逐步建立起社会主义市场经济体制以来, 随着我国政府管理职能的不断健全, 作为政府管理的重要方面, 食品安全的公共管理体制已初步建立起来, 形成了以《食品卫生法》等食品安全法规和标准体系为依据, 农业、环保、卫生、质量监督、工商等各职能部门实施条块管理, 各司其职的管理体系。具体是: 农业行政主管部门(农业部) 负责食用农产品生产环节农药、饲料添加剂和肥料等使用的监督管理及农业技术的推广应用; 经贸行政主管部门(经贸委) 负责食品加工, 农产品流通领域的行业管理, 生猪屠宰加工的行业管理和安全监管, 推行连锁经营、物流配送等现代营销方式; 质量技术监督部门(国家质监局) 负责食用农产品国家和行业标准的组织实施, 地方标准的制定和监督实施, 果蔬农产品农药残留、有害物质的检测及监测认评中心的组建、管理和食用农产品质量的监督管理; 卫生部门(卫生部) 负责食品打假专项斗争的组织协调工作, 负责食用农产品生物及化学指标的检测及监督管理; 工商行政管理部门(工商局) 负责食品经营者的市场准入, 食用农产品经营行为的监督管理; 环保部门(环保局) 负责生产区域环境状况的指导和监督。

3. 2　我国食品安全管理体制中存在的差距

与美国食品安全管理体制相比, 我国的食品安全管理体制还存在较大的差距, 使得食品安全整体上仍然处在较低水平。

( 1) 食品安全法律、法规和标准体系建设方面, 存在较大差距。法律、法规和标准是食品安全的重要保证。美国十分重视标准的研究与制定工作, 政府每年有7 亿美元的经费支持标准的研究与制定。将基于健康保护为目的的食品安全标准作为标准化战略的重点领域。我国虽然制定了一系列有关食品安全的标准, 但许多标准标龄过长,缺乏科学性和可操作性, 在技术内容方面与W TO 有关协定和CAC 标准存在较大差距。

(2) 食品安全组织体系方面, 主要以部门分块管理为主, 基本没有形成体现全过程管理要求的综合协同机制和系统统一体制, 在实际的管理上主要表现在职能交叉重叠, 即部门扎堆, 多头管理。如